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在中央政府及相關(guān)職能部門鼓勵及支持下，3.7萬家新一輪事業(yè)單位改制不存在政策上的障礙，難點(diǎn)是如何實(shí)施及具體操作

與10年前中央政府十大產(chǎn)業(yè)部撤并而推行242家科研院所由事業(yè)法人轉(zhuǎn)企業(yè)法人的體制改革相比，新一輪的事業(yè)單位改革覆蓋面更廣、涉及單位更多；就目前的政策導(dǎo)向看，鼓勵及支持出版、報(bào)紙雜志、文化、電影電視、廣播等領(lǐng)域的事業(yè)單位改制，考慮中央、省(直轄市)、地(市) 、縣(市)四個政府級次，涉及的改制和擬改制事業(yè)單位近3.7萬家。

這些領(lǐng)域的事業(yè)單位改革改制，有利于為民眾提供層次更高、選擇性更多的精神文化產(chǎn)品，有利于加快中國現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的速度及質(zhì)量，有利于提升中國價值觀的國際競爭力。可以說，此輪的事業(yè)單位改制具有更大的現(xiàn)實(shí)意義及作用。

事業(yè)單位改制的實(shí)施及具體操作，要吸取上一輪國有企業(yè)股份制改革及科研院所由事業(yè)法人轉(zhuǎn)企業(yè)法人體制改革的教訓(xùn)，把好國有資產(chǎn)定價及轉(zhuǎn)讓關(guān)，堵死國資流失的渠道，實(shí)現(xiàn)事業(yè)性國資轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性國資的保值增值。

因此，當(dāng)前事業(yè)單位改制須強(qiáng)調(diào)并落實(shí)程序的完整及連續(xù)性，抓好依托產(chǎn)權(quán)交易市場進(jìn)行資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的工作。除此以外，一些自負(fù)盈虧搞得好的事業(yè)單位，可以一步到位轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)多元化的企業(yè)法人，對經(jīng)營班子成員實(shí)施股權(quán)激勵。但是，經(jīng)營者持股的股權(quán)定價及出資額，要考慮并合理計(jì)算事業(yè)單位無形資產(chǎn)的價值。

統(tǒng)一政令破“條塊”

事業(yè)性國有資產(chǎn)管理與經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理存在很大區(qū)別。雖然，法律規(guī)定各級財(cái)政部門是事業(yè)單位國有資產(chǎn)的主管機(jī)構(gòu)，但各級財(cái)政仍只是一般性的管理指導(dǎo)。到目前為止，事業(yè)單位及其資產(chǎn)管理仍是由其所屬行政主管部門履行實(shí)際管理權(quán)。

應(yīng)借鑒2002～2007年國企全面改制操作的經(jīng)驗(yàn)，由一個中央政府職能部門牽頭，聯(lián)合這次事業(yè)單位改制所涉及的各行政部委局，制定指導(dǎo)事業(yè)單位改制操作的政策。具體而言，就是由財(cái)政部牽頭，聯(lián)合宣傳、新聞出版、廣播、電影電視、文化等部委局，就出版、報(bào)紙雜志、文化、電影電視、廣播等領(lǐng)域事業(yè)單位改制的資產(chǎn)管理及處置等出臺文件，而從政策及程序上堵死國資流失的渠道。

“條塊分割”既是事業(yè)單位管理的現(xiàn)狀，也是事業(yè)性國資管理的現(xiàn)狀。這次出版、報(bào)紙雜志、文化、電影電視、廣播等領(lǐng)域的事業(yè)單位改制，就是為了打破條塊分割，通過事業(yè)法人轉(zhuǎn)企業(yè)法人的改制，形成一批跨行業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營的市場化公司。在某種意義上，這些跨行業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營的市場化公司，不僅能提供更多更好的精神文化產(chǎn)品，而且能通過市場化運(yùn)作提升中國文化產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。

這意味著，新一輪的事業(yè)單位改制必然要沖擊事業(yè)性國資管理的條塊現(xiàn)狀。只有政策先行，財(cái)政、宣傳、新聞出版、廣播、電影電視、文化等部委局協(xié)調(diào)一致，出臺事業(yè)單位改制的統(tǒng)一性文件，才能為事業(yè)單位改制掃清條塊分割的障礙。最重要的是，多部委局協(xié)調(diào)而出臺事業(yè)單位改制的統(tǒng)一性文件，有利于清理?xiàng)l塊分割的“管理空白地帶”，堵死國資流失渠道。

如果這次事業(yè)單位改制所涉及的部委局各自就本部門事業(yè)單位改制出臺文件，容易導(dǎo)致事業(yè)單位改制操作出現(xiàn)顧此失彼的問題，為國資流失留下“管理空隙”。多部委局協(xié)調(diào)而統(tǒng)一出臺文件，意味著協(xié)調(diào)統(tǒng)一的監(jiān)督，也意味著事業(yè)單位改制方案實(shí)行多部門共同審批，形成權(quán)力制衡機(jī)制。

需要強(qiáng)調(diào)指出的是，多部委局協(xié)調(diào)而出臺的統(tǒng)一性文件，不可能是一個，應(yīng)該是多個，在多個文件中可各有側(cè)重點(diǎn)，每個文件在解決不同領(lǐng)域、不同層次上的重點(diǎn)或難點(diǎn)問題的同時兼顧其他問題解決。當(dāng)然，多個文件之間應(yīng)該有連續(xù)性。

強(qiáng)調(diào)程序監(jiān)督嚴(yán)防“做假賬”

資產(chǎn)處置及國資轉(zhuǎn)讓，是這次事業(yè)單位改制操作的難點(diǎn)之一。在多部委局聯(lián)合出臺的文件中，應(yīng)當(dāng)就事業(yè)單位改制中資產(chǎn)處置、國資定價轉(zhuǎn)讓、人員安置補(bǔ)償成本確定、歷史遺留問題解決費(fèi)用列支等問題進(jìn)行較為明確而具體的規(guī)定。

與政府會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)缺失相對應(yīng)，絕大多數(shù)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平低、財(cái)務(wù)管理制度不健全，由此導(dǎo)致的賬外資產(chǎn)、資產(chǎn)私人出租出借、土地房屋關(guān)聯(lián)交易、小金庫、庫存無明細(xì)賬等問題，極有可能成為事轉(zhuǎn)企改制中國資流失的渠道。

因此，在事業(yè)單位改制指導(dǎo)文件重點(diǎn)關(guān)注資產(chǎn)處置及國資轉(zhuǎn)讓問題的同時，要抓好改制程序及步驟的管理及監(jiān)督。就程序及步驟而言，主管部門應(yīng)關(guān)注三個環(huán)節(jié)：

一是改制起始日確定后的資產(chǎn)處置程序，包括對領(lǐng)導(dǎo)班子經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、清產(chǎn)核資、財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評估及備案等，程序不能少；二是職工參與及職代會就改制草案進(jìn)行討論的程序也必須要有，事業(yè)單位改制必須讓職工充分參與，給職工知情權(quán)與發(fā)言權(quán)，鼓勵與支持職工就本單位事轉(zhuǎn)企改制中的嚴(yán)重問題進(jìn)行舉報(bào)與監(jiān)督；三是改制方案批準(zhǔn)前的抽查及公示，事業(yè)單位所屬部委局及財(cái)政部門在批復(fù)改制方案前，應(yīng)實(shí)行抽查監(jiān)督，檢查改制程序及步驟是否符合政策規(guī)定，在抽查基礎(chǔ)上，再就改制方案進(jìn)行公示。

與此同時，事業(yè)單位改制中的資產(chǎn)處置及國資轉(zhuǎn)讓過程中，必然涉及特殊費(fèi)用列支、資產(chǎn)損失折價、資產(chǎn)增值溢價等問題，相應(yīng)問題解決不能單純以事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子決議的方式完成，應(yīng)按政策文件的相應(yīng)規(guī)定進(jìn)行操作，其操作的過程應(yīng)有相應(yīng)的財(cái)務(wù)會計(jì)處理。

事業(yè)法人與企業(yè)法人的會計(jì)制度及方法存在差別，但無論有多大差別，在事業(yè)法人轉(zhuǎn)企業(yè)法人的改制過程中，必須保持財(cái)務(wù)會計(jì)的連續(xù)性。事業(yè)法人轉(zhuǎn)企業(yè)法人改制完成后，原事業(yè)法人的會計(jì)賬簿仍要封存，而且至少封存10年，用作改制后出現(xiàn)問題的會計(jì)賬簿備查。

必須通過事業(yè)單位改制文件的政策規(guī)定，消除事轉(zhuǎn)企改制中的做假賬現(xiàn)象。事業(yè)單位改制文件中要明確，事業(yè)單位改制前后做假賬，不僅要追究單位領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而且要追究單位領(lǐng)導(dǎo)人的刑事責(zé)任。

價高者并非先得

事業(yè)單位“小而全”所形成的輔業(yè)資產(chǎn)處置、事業(yè)單位事轉(zhuǎn)企改制中的跨行業(yè)跨區(qū)域重組、事業(yè)單位事轉(zhuǎn)企改制中不同所有權(quán)主體之間的合并等，都涉及到事業(yè)單位資產(chǎn)出售及產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。從事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的基本要求看，事業(yè)單位資產(chǎn)出售及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓必須保證國有資產(chǎn)的不流失。為了防止國有資產(chǎn)流失，應(yīng)充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)交易市場在事業(yè)單位資產(chǎn)出售及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中的作用，事業(yè)單位改制政策及文件中應(yīng)明確規(guī)定，資產(chǎn)出售及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓要進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場掛牌。

經(jīng)過三十多年的改革開放，我國產(chǎn)權(quán)交易市場已經(jīng)發(fā)展得比較成熟，全國220多家產(chǎn)權(quán)交易所(或中心)覆蓋了中央、省(直轄市)、地(市)三級的75%區(qū)域，幾乎可以為任何法人的資產(chǎn)出售及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓提供掛牌服務(wù)。只要在事業(yè)單位改制政策及文件中，明確規(guī)定依托產(chǎn)權(quán)市場而完成資產(chǎn)出售及產(chǎn)權(quán)交易，就基本可以保證出售及交易的公開透明，壓縮人為操縱而低價出售及交易的空間。在某種意義上，公開透明能夠有效防止事業(yè)單位資產(chǎn)出售及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中的國資流失。

需要強(qiáng)調(diào)指出的，出版、報(bào)紙雜志、文化、電影電視、廣播等領(lǐng)域的事業(yè)單位，所從事經(jīng)營的最大特征，就是準(zhǔn)入制及資質(zhì)。因此，這一輪事業(yè)單位改制中的資產(chǎn)出售及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，并不是任何資本都能受讓，也并不是出價高者先得。尤其是對涉及出版、報(bào)紙雜志、文化、電影電視、廣播等領(lǐng)域的主營業(yè)務(wù)資產(chǎn)出售及控股權(quán)轉(zhuǎn)讓，必須實(shí)行受讓主體資格的審查。通過資格審查的受讓主體，應(yīng)該公示。

特殊產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可一事一議

出版、報(bào)紙雜志、文化、電影電視、廣播等領(lǐng)域的事業(yè)單位，所從事的主營業(yè)務(wù)，直接影響甚至決定著輿論導(dǎo)向、主流價值觀培育，其中的某些事業(yè)單位有一定特殊性。因此，事業(yè)單位改制政策及文件不應(yīng)該實(shí)行“一刀切”，不宜要求所有事業(yè)單位改制中的資產(chǎn)出售及產(chǎn)權(quán)交易，都進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場掛牌。對于一些特殊的事業(yè)單位，其改制中的資產(chǎn)出售及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可以用協(xié)議方式完成，不用到產(chǎn)權(quán)交易市場掛牌，實(shí)現(xiàn)掛牌的“豁免”。

對到產(chǎn)權(quán)交易市場掛牌的“豁免”，不應(yīng)由出版、報(bào)紙雜志、文化、電影電視、廣播等領(lǐng)域的事業(yè)單位自己決定。從操作上來說，既可以是事業(yè)單位的行業(yè)主管部門自己確定名單，也可以是部委局聯(lián)合確定名單，從公平性而言，由部委局聯(lián)合確定名單更好。

名單確定后，仍要實(shí)行一事一議一批，對擬豁免的事業(yè)單位在其提交事轉(zhuǎn)企改制申請后的限定工作日內(nèi)完成批復(fù)。被“豁免”的事業(yè)單位，其資產(chǎn)出售及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓價格不得低于評估凈資產(chǎn)值，如果其資質(zhì)及品牌影響力大，應(yīng)進(jìn)行無形資產(chǎn)評估，把無形資產(chǎn)計(jì)入資產(chǎn)凈值額。

需要強(qiáng)調(diào)指出的，資產(chǎn)出售及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)交易市場掛牌“豁免”，是指主營業(yè)務(wù)，如果是非主營業(yè)務(wù)的輔業(yè)資產(chǎn)出售，仍要實(shí)行產(chǎn)權(quán)交易市場的掛牌。

關(guān)注無形資產(chǎn)價值

事業(yè)單位改制可以有兩種模式選擇，一是事業(yè)法人轉(zhuǎn)制為國有獨(dú)資的企業(yè)法人，二是事業(yè)法人轉(zhuǎn)制為產(chǎn)權(quán)多元化的企業(yè)法人。出版、報(bào)紙雜志、文化、電影電視、廣播等領(lǐng)域具備條件的事業(yè)單位，可以選擇轉(zhuǎn)為產(chǎn)權(quán)多元化的企業(yè)法人。在事業(yè)單位進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化改制中，為了塑造人格化的責(zé)任主體，強(qiáng)化市場化的競爭意識，政策上要允許并支持經(jīng)營者個人出資持有一定比例股份。

因?yàn)椋霭妗?bào)紙雜志、文化、電影電視、廣播等領(lǐng)域的事業(yè)單位事轉(zhuǎn)企改制，意味著其被推向市場公平參與競爭。這些領(lǐng)域經(jīng)營及競爭的知識密集性特征，決定了經(jīng)營者在事轉(zhuǎn)企改制后的經(jīng)營管理中發(fā)揮著更大作用。在事轉(zhuǎn)企改制中，允許并支持經(jīng)營者個人出資持股，可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)營者自身利益與改制后公司發(fā)展的緊密捆綁。

企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化的企業(yè)法人與國有事業(yè)單位、國有法人比，更強(qiáng)調(diào)激勵約束機(jī)制建立，經(jīng)營者個人出資持股是長中短激勵與約束的結(jié)合。如果對經(jīng)營者個人出資持股的方式再加以精致設(shè)計(jì)，還可以進(jìn)一步強(qiáng)化經(jīng)營者的風(fēng)險意識與責(zé)任意識。

當(dāng)然，并不是所有事業(yè)單位在事轉(zhuǎn)企改制中都要推行經(jīng)營者持股，條件成熟的事業(yè)單位可以嘗試。但是，經(jīng)營者持股必須強(qiáng)調(diào)科學(xué)合理。

一方面，經(jīng)營者范圍的界定要合理。出版、報(bào)紙雜志、文化、電影電視、廣播等領(lǐng)域事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)為企業(yè)法人后，仍與一般工業(yè)企業(yè)、商業(yè)企業(yè)有很大差別，其發(fā)展及成長仍嚴(yán)重依賴知識積累及創(chuàng)新創(chuàng)意的疊加，否則將很難在市場競爭中生存。需要強(qiáng)調(diào)指出的是，這些事業(yè)單位無論改制前，還是改制后，其知識積累及創(chuàng)新創(chuàng)意疊加的群體性特征十分突出。

在某種意義上，這些事業(yè)單位改制后經(jīng)營者的范圍應(yīng)該更大，包括董事會成員、經(jīng)營班子成員及業(yè)務(wù)骨干、部分有潛質(zhì)的年輕職工等。因此，經(jīng)營者持股不可能僅僅是改制后公司的一把手、二把手持股。經(jīng)營者持股必須著眼知識積累及創(chuàng)新創(chuàng)意疊加的群體性特征，力求持股人員范圍全面而合理，從而放大知識積累的平臺。

另一方面，經(jīng)營者持股的定價要合理。目前，經(jīng)營者持股只能定位于參股，持股比例原則上不宜超過事轉(zhuǎn)企改制后公司總股本的10%。

需要強(qiáng)調(diào)的是，經(jīng)營者持股的股權(quán)定價要考慮主營業(yè)務(wù)經(jīng)營資質(zhì)等無形資產(chǎn)因素。經(jīng)營者持股是以個人出資購買股份為前提條件。因此，經(jīng)營者持股也涉及到資產(chǎn)出售及產(chǎn)權(quán)定價問題。經(jīng)營者持股無論是增量資金入股，還是購買存量，都要確定公平合理的股權(quán)價格。

在2002～2007年國企全面改制中，中小企業(yè)賣給經(jīng)營者個人或團(tuán)隊(duì)，全部都是評估凈資產(chǎn)定價，在這同一時期一些小的勘察設(shè)計(jì)院改制，也是按評估凈資產(chǎn)值定價出售股權(quán)。但是，出版、報(bào)紙雜志、文化、電影電視、廣播等領(lǐng)域的事業(yè)單位改制出售股權(quán)，不宜簡單按評估凈資產(chǎn)值定價，必須要考慮其擁有的資質(zhì)及準(zhǔn)入門檻等無形資產(chǎn)價值。

經(jīng)營者個人出資購買股份的價格，應(yīng)該高于每股評估凈資產(chǎn)值，言外之意，就是股權(quán)定價要有適當(dāng)比例的溢價。經(jīng)營者個人出資溢價購買股權(quán)，一是可以防止國資流失，二是可以強(qiáng)化經(jīng)營者的風(fēng)險意識與責(zé)任意識，三是可以弱化普通職工的抵觸情緒。

來源：《瞭望》新聞周刊 編輯：段若蘭