（一）制定“先行先試”型法規(guī)，為改革開放探索新規(guī)，為國(guó)家立法積累經(jīng)驗(yàn)

早在1978年11月召開的為黨的十一屆三中全會(huì)作準(zhǔn)備的中央工作會(huì)議上，鄧小平同志在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的講話中就明確提出，“有的法規(guī)地方可以先試搞，然后經(jīng)過總結(jié)提高，制定全國(guó)通行的法律”。1993年7月，喬石同志在常委會(huì)第二次會(huì)議閉幕講話中指出，“地方人大立法是全國(guó)人大及其常委會(huì)立法的重要補(bǔ)充。地方人大及其常委會(huì)也要抓緊制定有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面的地方性法規(guī)。特別是一些改革開放搞得比較早的地方，積累的經(jīng)驗(yàn)比較多，應(yīng)當(dāng)先行一步，成為經(jīng)濟(jì)立法的試驗(yàn)區(qū)，為制定法律提供經(jīng)驗(yàn)。2003年10月，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，為形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系而奮斗”的講話中指出，“改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)中會(huì)遇到許多新情況、新問題，一下子都用法律來規(guī)范還不具備條件，有的可以先制定行政法規(guī)或地方性法規(guī)，待取得經(jīng)驗(yàn)、條件成熟時(shí)再制定法律。”

改革開放推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，為地方人大立法提供了舞臺(tái)。在改革發(fā)展的各個(gè)時(shí)期，地方人大針對(duì)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題，通過制定“先行先試”型法規(guī)，發(fā)揮先行一步作用，不僅為本地的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)提供了有力的法制保障，同時(shí)也為國(guó)家立法摸索道路、積累經(jīng)驗(yàn)。從改革開放起步到20世紀(jì)九十年代初，一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展走在全國(guó)前列的地方，在國(guó)家尚未立法的領(lǐng)域和方面，大力開展先行性、試驗(yàn)性立法。比如，1980年出臺(tái)的《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》是這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法最重要的成果，為廣東省三個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建設(shè)提供了有力的法制保障。1987年底制定的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》，明確規(guī)定了國(guó)有土地實(shí)行有償使用和有償轉(zhuǎn)讓制度。又如，黑龍江省作為國(guó)家重要農(nóng)業(yè)基地，1984年省人大常委會(huì)在全國(guó)率先制定了第一部農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例，對(duì)農(nóng)作物種子選育推廣工作進(jìn)行了規(guī)范。再如，1991年上海市人大常委會(huì)制定的《上海市外商投資企業(yè)清算條例》是我國(guó)第一部清算法規(guī)，在引進(jìn)外資工作中發(fā)揮了重要作用。1992年黨的十四大確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)后，地方立法的重點(diǎn)是為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提供法律支撐。比如，廣東省人大及其常委會(huì)承擔(dān)起“立法試驗(yàn)田”的重任，1993年出臺(tái)了我國(guó)第一部調(diào)整市場(chǎng)主體關(guān)系的省級(jí)地方性法規(guī)——《廣東省公司條例》，對(duì)于規(guī)范有限責(zé)任公司和股份有限公司的組織和經(jīng)營(yíng)發(fā)揮了重要作用。又如，上海市人大常委會(huì)僅在1995－1997年的三年間就制定了39部地方性法規(guī)，對(duì)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、技術(shù)市場(chǎng)規(guī)范、價(jià)格管理、外商投資企業(yè)審批、人才流動(dòng)等方面進(jìn)行制度規(guī)范，其中不少新的制度設(shè)計(jì)為國(guó)家相關(guān)法律的出臺(tái)積累了經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)末期以來，我國(guó)立法工作進(jìn)入全面構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的新階段，地方人大繼續(xù)發(fā)揮先行性立法功能，在推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)方面制定了許多重要法規(guī)，為國(guó)家層面立法提供了借鑒。比如，浙江省人大常委會(huì)率先出臺(tái)《浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》，首次明確了農(nóng)民專業(yè)合作社生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的法律地位，促進(jìn)了農(nóng)民專業(yè)合作社的健康發(fā)展。又如，江蘇省南京市人大常委會(huì)通過的《南京市城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》，是我國(guó)第一部關(guān)于公民最低生活保障的地方性法規(guī)。再如，在勞動(dòng)合同法出臺(tái)之前，已有山東、江蘇、安徽、寧夏等地方人大常委會(huì)出臺(tái)了當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)合同條例，其中許多經(jīng)實(shí)踐證明行之有效的內(nèi)容，被吸納到勞動(dòng)合同法中。

（二）制定體現(xiàn)地方特色的法規(guī)，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及社會(huì)穩(wěn)定提供有力的法制保障

吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告和重要講話中多次指出，對(duì)一些地方事務(wù)和具有民族地區(qū)特點(diǎn)的事項(xiàng)，可依法制定地方性法規(guī)或自治條例、單行條例進(jìn)行規(guī)范。

“有特色”是地方立法的靈魂，能否體現(xiàn)地方特色是衡量一部地方法規(guī)質(zhì)量高低的標(biāo)準(zhǔn)之一。地方立法的重要任務(wù)之一，就是因地制宜，針對(duì)中央不可能立法的地方性事務(wù)，制定特色法規(guī)創(chuàng)造性地解決應(yīng)由地方自己解決的問題。這一類法規(guī)是對(duì)國(guó)家法律、行政法規(guī)的補(bǔ)充，充分體現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)水平、地理資源、歷史傳統(tǒng)、法制環(huán)境、人文背景、民情風(fēng)俗等狀況，重點(diǎn)解決地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中無法可依的問題，有較強(qiáng)的針對(duì)性和實(shí)用性。多年來，各地人大及其常委會(huì)立足本地實(shí)際，堅(jiān)持走有特色立法之路，使地方特色法規(guī)成為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中一道亮麗的風(fēng)景線。

各地制定的體現(xiàn)地方特色的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例范圍十分廣泛，下面列舉幾個(gè)方面的內(nèi)容。一是為保護(hù)本地獨(dú)特的自然資源、生態(tài)環(huán)境、歷史文化遺產(chǎn)而專門立法。如，河南省人大常委會(huì)為科學(xué)保護(hù)、合理利用開封城墻，專門制定《開封城墻保護(hù)條例》。山東省人大常委會(huì)出臺(tái)《泰山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理?xiàng)l例》，以立法形式對(duì)舉世聞名的泰山加強(qiáng)保護(hù)管理。二是為解決本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中面臨的特殊問題而專門立法。如，海南省人大常委會(huì)通過《關(guān)于加快處置海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)停緩建工程的決定》，有效推動(dòng)了房地產(chǎn)泡沫后遺癥問題的處理。重慶市人大常委會(huì)制定《重慶市長(zhǎng)江三峽庫(kù)區(qū)流域水污染防治條例》，在探索長(zhǎng)江流域環(huán)境保護(hù)立法上有了新的突破。三是為保障本地承辦國(guó)際性的重大體育、展覽等活動(dòng)而專門立法。如，2007年北京市人大常委會(huì)通過了《北京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于為順利籌備和成功舉辦奧運(yùn)會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)法治環(huán)境建設(shè)的決議》，為2008年北京奧運(yùn)會(huì)保駕護(hù)航。為保障2010年上海世博會(huì)籌辦工作的順利開展，上海市人大常委會(huì)在2008年通過了《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于本市促進(jìn)和保障世博會(huì)籌備和舉辦工作的決定》。四是為尊重和保障民族自治地方政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、宗教、衛(wèi)生等方面事務(wù)的特色而專門立法，如，寧夏人大常委會(huì)為尊重和保障回族的飲食習(xí)慣，制定了清真食品管理?xiàng)l例。內(nèi)蒙人大常委會(huì)為保護(hù)和傳承少數(shù)民族語(yǔ)言文字，制定了自治區(qū)蒙古語(yǔ)言文字工作條例。

（三）制定與國(guó)家法律相配套的實(shí)施性法規(guī)，保證國(guó)家法律在地方得到有效實(shí)施

1996年2月，江澤民同志在中共中央舉辦的法制講座上發(fā)表講話，指出：“我們的法制建設(shè)也必然是一個(gè)不斷深化、加強(qiáng)、健全、完善的過程，不可能畢其功于一役。有了新情況、新問題、新經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過研究和總結(jié)，就要適時(shí)地制定新的有關(guān)法律法規(guī)。……為了保障各種基本法律法規(guī)順利實(shí)施，必須在積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，搞出實(shí)施的具體條例來。沒有各種條例，基本法律法規(guī)的貫徹落實(shí)就會(huì)遇到許多困難。”2001年10月，李鵬同志在地方人大貫徹立法法工作會(huì)議上發(fā)表講話，指出：“地方立法不能與法律沖突，這是中國(guó)穩(wěn)定發(fā)展、國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)的重要保證。改革開放進(jìn)程中有很多新生事物，要求地方人大開拓性地進(jìn)行工作，執(zhí)行國(guó)家法律要結(jié)合地方實(shí)際制定細(xì)則，在不違反法律的前提下制定地方性法規(guī)。”

我國(guó)地域廣闊,各地情況千差萬(wàn)別，發(fā)展不平衡，國(guó)家立法不可能把各種情況都規(guī)定進(jìn)去，有的只能作出原則性規(guī)定。為了使法律適應(yīng)本地的具體情況，需要地方人大在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的前提下，從本地實(shí)際出發(fā)，進(jìn)行實(shí)施性立法，與上位法相呼應(yīng)、相配套。在地方性法規(guī)中,實(shí)施性法規(guī)占據(jù)絕對(duì)的數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)。據(jù)初步了解,山西、江西、安徽、河南、湖北、湖南、上海、浙江等很多地方人大及其常委會(huì)制定的現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)，約有50%以上屬于實(shí)施性立法;而少數(shù)地方，如地處經(jīng)濟(jì)特區(qū)的深圳市等,約有1/3的地方性法規(guī)屬于實(shí)施性立法。

近些年來,許多地方人大在實(shí)施性立法中,特別注意不過多照抄照搬國(guó)家法律的規(guī)定，搞“大而全”、“小而全”的重復(fù)立法。而是在堅(jiān)持“不抵觸”的前提下，根據(jù)地方實(shí)際，細(xì)化、補(bǔ)充、完善國(guó)家法律的規(guī)定，增加程序性內(nèi)容。在確定法規(guī)調(diào)整對(duì)象、內(nèi)容、體例時(shí)，不片面追求完整，只要求能解決問題，“成熟幾條搞幾條，有幾條搞幾條”。如，《上海市機(jī)動(dòng)車道路交通事故賠償責(zé)任若干規(guī)定》只有10條，但對(duì)道路交通安全法第七十六條規(guī)定的較為原則的民事責(zé)任承擔(dān)方式進(jìn)行了富有創(chuàng)造性的細(xì)化，具有較強(qiáng)的操作性。安徽省人大常委會(huì)制定的實(shí)施產(chǎn)品質(zhì)量法若干規(guī)定不分章節(jié)，僅有12條，既簡(jiǎn)明、又便于操作。遼寧省人大常委會(huì)出臺(tái)的實(shí)施國(guó)家語(yǔ)言文字法規(guī)定，也是不設(shè)章節(jié)，只有15條，只對(duì)語(yǔ)言文字工作的執(zhí)法主體及職責(zé)、黨政機(jī)關(guān)、新聞媒體、企業(yè)和服務(wù)行業(yè)、各類教育機(jī)構(gòu)等語(yǔ)言文字的應(yīng)用做出明確規(guī)定，針對(duì)性很強(qiáng)。